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日本公营住宅应对老龄化的举措

作者:周建高 来源:国家行政学院学报 发布日期:2015-09-14



  (天津社会科学院日本研究所,天津 300191)

  [摘 要]对于市场机制无法解决的中低收入老人居家生活困难,本文从住宅硬件的改良、福利设施的合作、社会交往等角度全面揭示了日本公营住宅制度应对老龄化的政策变化。

  [关键词]老龄化;住宅;援助

  [中图分类号]D7313.086 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2015)04-0119-05

  [收稿日期]2015-06-12

  [基金项目]2014年度国际交流基金日本研究短期学者事业“日本公营住宅制度研究”;天津社会科学院2014年重点课题“日本住房保障体系研究”(14YZD-1)

  [作者简介]周建高(1965-),男,江苏海门人,天津社会科学院日本研究所副研究员,主要研究方向为住宅政策、城市化的东亚比较等。

  日本是当今世界人口老龄化速度最快、老龄人口比重最高的国家。老龄化率(总人口中65岁以上老人所占比率)日本1990年为12.1%,在主要发达国家中仅略高于澳大利亚的11.2%,比英国、法国、意大利、德国、瑞士、瑞典、美国等都低。而到了2000年已经达到19.9%,超过了所有其他国家。老龄化率2010年为23.0%,根据现有发展趋势,推测到2060年将达到39.9%19902010年的20年间,日本总人口仅增加4%,而65岁以上老龄人口则几乎翻了一倍。当前日本女性平均生育率1.3左右,远低于2.1这个人口简单再生产的标准,人口总数开始下降,知名学者正村公宏称日本人已经成为“濒危物种”。[1]人口老龄化、绝对数量减少成为当今日本社会最焦虑的问题。人口老龄化给经济社会的影响是全方位的。从经济角度看,是劳动力资源减少、储蓄率下降、企业经济效益受损。从社会角度看,老年抚养系数(65岁以上老人数量占15-64岁劳动人口数量的比例)增大,养老金、医疗保健、社会保障方面开支大幅增加。19702010年度,日本国税收入年均增长率约为4.4%,而用于社会保障的财政支出年均增长率为8.5%。年金、医疗、福利等合计的社会保障支出2010年达到103.4879兆日元,占国民所得的比例从1970年的5.8%上升至29.6%65岁以上老人耗费的年金、医疗、福利与服务费用三项合计占社会保障支出的比重,从1973年的25%剧增到目前的69%左右。[2]在迎接社会老龄化的挑战中,长期以来日本构筑了比较完善的应对体系,老龄化对策包括就业与年金、健康与医疗、社会参加与终身学习、生活环境、老龄市场等领域。我国学界始终有人关注日本老龄化问题,并且就老龄化与经济社会、与社会保障等问题做过探讨,但概括性较强,分门别类的老龄化对策的研究还很匮乏。本文就日本公营住宅制度应对老龄化的措施做初步探索。

  一、赋予老人优先入住资格

  日本公营住宅制度是根据1950年的《生活保护法》和1951年颁布的《公营住宅法》,面向低收入住房困难群体的公共廉租住宅制度。公营住宅在日本公共住宅体系中占主要地位。2007年春季调查时的统计数据显示,日本共有公共住宅存量约344万户,其中公营住宅约219万户,占64%,另外六种合计占约36%。[3]公营住宅建设、经营的主体是地方政府的都道府县或市町村,因此在地方上分别被称作“都营住宅”、“县营住宅”或“市营住宅”等。建设资金来自税款,供应对象原则上是家庭收入水平处于社会收入分位最低的25%以下阶层。低收入、住房困难、家属同住是申请公营住宅的必须条件。受建设成本(特别是地价)快速上涨和公共预算的约束,公营住宅建设数量有限。而低廉且稳定的租金(一般为市场房租的四成左右,甚至三成)、良好的建筑质量吸引较多的申请者,使公营住宅一直供不应求。根据横浜市20124月的统计看,平均29个申请者才有一户公营住宅。[4]获得公营住宅居住权需要严格的资格条件。

  由于公营住宅僧多粥少供不应求,分配之际对申请人根据住房困难的不同程度分类,设置了不同的中签率。对于住房困难程度公营住宅制度上对老人的优待,始于1959年。本来以家庭年收入作为主要分配根据的公营住宅制度,当年开始把老人家庭与单亲母子家庭、残疾人家庭作为特殊情况,给予申请资格,可以参与对公营住宅分配的抽签竞选。1964年厚生省(今厚生劳动省)、建设省(今国土交通省)发布政令《关于老人家庭公营住宅建设》,要求公营住宅在设计和建设时照顾老人需求,而且把老人家庭作为住宅困难度较高者,优先安排入住。1972年以后随着进入老龄化社会,日本开始关注老人的住宅难问题,国家在公营住宅建设中按照一定比例安排老人住宅,而且根据入住老人的收入情况减收房租。1980年修改了《公营住宅法》,把原先必须以家庭为单位申请的规定,修改为对于老人(男子60岁以上、女子50岁以上)认可其单身入住的权利。

  在市场和政府两种力量密切合作下,经过长期坚持不懈的努力,日本国民居住状况得到较快改善。1968年实现了全国平均每户一套住宅、1970年代达到了每人一间寝室的目标。到了1980年代,战后住宅供应紧张的状况已经根本改变,社会对于住宅的关注点从数量转移到质量上。1996年建设省大幅修改了公营住宅法。关于入住资格,废除此前的第一种第二种的区别【些根据公营住宅法,公营住宅分两种。第一种入住者为一般低收入者,月收入为公营住宅月租金的615倍。第二种是指入住者收入最低的群体。以4口家庭为标准的平均每月收入(不包括奖金,按照过去6个月的平均值计算)基准额,1951年第一种为2万日元以下者,第二种为1万日元以下者。国家对公营住宅建设费补助率,第一种为一半,第二种为三分之二。】些,把老人、残疾人等的收入基准线从全社会收入分位的25%提高到40%,使部分中等收入的老人也具备了公营住宅的申请条件。东京都都营住宅申请资格除了收入条件外,还有甲、乙两类优待资格。甲类优待资格指多子家庭、残疾人、公害病患者、难病患者等。这些家庭申请者抽中率是一般的5倍。乙类优待资格指单亲家庭、老人家庭、残疾人家庭、3个孩子以上的多子家庭等,这类申请者抽中率为一般的7倍。老人家庭是指申请者本人60岁以上、所有同住的亲属符合下列条件之一的:(1)配偶;(2)大体60岁以上;(3)未满18岁;(4)身体障碍者手册中的1-4级障碍者;(5)重度或者中度智障;(6)精神障碍者保健福祉手册的1级和2级。[5]

  公营住宅房租低廉,竞争者众。对于老人入住,公营住宅先是特殊优待,后来逐步扩大到普遍优待,允许单身申请、抬高收入基准线、设定更高的抽中率,使老人得到较多享受公共资源的机会。

  二、改良住宅的硬件条件

  老年人因身体机能下降,在普通住宅中生活经常会出现困难。据统计,老人在居家生活中因事故导致的死亡率是全体平均的3倍以上,死于住宅内事故者数量接近死于交通事故者的两倍。为了适应老年人的身体特点,公营住宅制度早就从住宅硬件方面做出了应对。

  1964年,有的地方政府开始供应面向老人的“特定目的公营住宅”。[6]这是一种把老人家庭与母子家庭、残疾人家庭等作为“特定居民”,赋予优先入住、房租减免等优惠措施,而且住宅标准较高的制度。例如,一般公营住宅为二室一厅的结构,但面向老人、残疾人等开发的住宅为三室一厅。1965年,这种面向老人家庭的公营住宅建设及优先入住制度上升到国家政策层面推向全国,成为日本最早的针对老人的住宅政策。把面向60岁以上老人夫妇家庭、老人与儿童同住家庭供应的公营住宅称作“老人家庭特定目的公营住宅”。当时建设省的指导意见提出,供应老人的公营住宅应注意在位置选择、住宅设计等方面要尽可能适应老人的生活习惯。老人住宅要平房,或者设置在集合住宅的一楼。扩大卫生间面积,安装带扶手的坐便器,在餐厅、厨房的地面铺设榻榻米,在走廊壁跟安装脚灯。寝室、卫生间等处安装报警铃,以便紧急时可以通知护理人员。配备的电话机带有扩音装置,以便于听力下降的老人使用。如果申请公营住宅的低收入家庭有老人同住,则安排3居室或4居室的住宅,确保老人寝室处于有日照的南侧。小区内应该设置庭院或者其他适宜老人闲暇利用的设施。[71970年日本进入老龄社会后,建设省的意见受到重视,1975年开始向有老人同住的家庭提供规模、设备等方面特殊设计的公营住宅。在1980年的公营住宅政令修改中,把面向有老人的6人以上家庭供应的住宅面积标准提高5m2,第一种住宅面积从80m2增加到85m2,第二种住宅从75m2提高到80m2。[8]

  因应1980年代独身老人急剧增加的形势,1982年度开始个别进行既存公营住宅的消除梯阶、安装扶手、电梯等的无障碍化改造工程。1987年开始实施的银发住宅工程,是在公营住宅、公团住宅、公社住宅等的公共租赁住宅中,建设一批适宜老人生活的样板住宅,以此倡导住宅建设考虑老龄社会的需求。银发住宅的特点是考虑老人的生活安全和便利,在住宅结构、设备方面采取了一些特殊措施,例如家门外边设置扶手、座椅,便利老人休息或搁置物品;浴缸的边沿比较宽,可以坐;室内地面没有高低差。1991年日本推出公营住宅、公团住宅对应老龄化的式样标准,规定此后新建公共住宅照此标准执行,同时推进对既存公营住宅的改善工程。随着技术的进步,住宅内家居用品电气化、自动化发展,银发住宅中安全和便利设备日益增加。例如,现在住宅楼入口处有对讲器,出入凭安全卡。冲水马桶都连接了节奏传感器,当马桶水箱内的水隔一定时间没有流动,就自动向服务员发出通知。迄20053月末,日本全部219万户公营住宅中,进行了某种程度无障碍化改造的有93万户,占总数的42%。[9]老人住宅的无障碍化改造当前依然在按部就班地进行。

  三、住宅与福利机构结合

  在日本行政系统架构中,住宅建设由建设省管辖,福利事业由厚生省管辖。实际上老人居住问题与建设部门和福利部门都密不可分,形势需要两个行政领域互相协作。1964年41日厚生省社会局长与建设省住宅局长发布通知,确立了一般公营住宅的一楼部分给老人优先入住制度。这是两个行政部门在老人住宅问题上的首次联手。[10]建设省与厚生省正式的合作事业始于1987年的银发住宅工程。在银发住宅工程中,建设省负责硬件建设,不仅住宅,还包括配套的服务老人的生活咨询室、团聚室等。厚生省负责在银发住宅中配置福利服务事业。当年厚生省推出了“生活援助员(LSA)制度”,即对于纯粹老人家庭,每10-30户配备一名生活援助员,与老人等居住在同一住宅楼中。生活援助员职责主要是向老人提供各种咨询、在紧急情况下与相关机构联络、临时帮忙做些家务等等。这种生活援助员制度首先在东京都葛饰区、神奈川先藤沢市、兵库县神户市等(1987年度)和大阪府大阪市、富山县富山市等(1988年度)开始实施。[11]

  为了更好服务于老人的需求,银发住宅工程1993年进行了制度扩充,与更多福利机构合作。在银发住宅楼或住宅小区引入老人日间照料中心、养护老人之家、特别养护老人之家、轻费老人之家、老人福祉中心等福利机构。[12]随着社会老龄化的日趋严峻,福利机构和设施在不断发展。例如2000年日本建立了护理保险制度,厚生省当年开始设置“认知症老人组屋”,改变以往把智障老人集中护理的做法,让他们在普通社区的自己家里享受福利机构提供的服务,经费由保险金支付。19957月投入运营的京都府京都市南区东九条市营住宅是一栋5层住宅楼,占地面积4590m2。总共79户家庭中,普通家庭49户、银发住宅老人家庭30户。住宅楼的一楼设置特别养护老人之家、日间照料服务中心、在宅护理支援中心,还有生活咨询团栾室70m2、集会室95m2。[13]东京都面向老人的公营住宅称作“银发朋友”,迄20113月末东京都共有10135户入住(定员11913人)。具有紧急时对应、安否确认系统。[14]这种与福利设施结合的公营住宅使老人足不出户就能够享受到各种福利服务,可以在自己久居习惯的社区安心生活。“银发朋友”老人住宅在硬件方面很好,但是舆论调查中被认为最好的是其设置有看护员、生活援助员,每天看护居住的老人,万一情况下有人帮助联系。

  四、创造社会融合的环境

  丰富、便利的物质条件与周到贴心的服务构成老年优质生活的基础,但并未充分满足老人的需求。社会交往是人类生活必不可少的内容,对于老人生活质量影响很大。日本2006年一项关于老人集合住宅的调查显示,绝大多数老人期待社会交往。被调查者中认为与邻居交往“非常重要”者过半数,而回答“可有可无”的只有7%。而且,乐于社会交往的老人对现状满意率高。在回答“非常重要”的人中对现状满意者达到6成以上,越是轻视与邻居交往者,对现状越是不满足。[15]

  1.成对住宅流行一时

  日本在1965年推出的最初的老人住宅政策中,就已经注意到老人的社会交往问题。当时提出要避免老人住宅的集中,应谋求老人家庭与普通家庭的社会融合。1969年公营住宅开始供应“成对住宅”,住宅公团受此影响,1972年公团大阪支所长青树英次提案也获得社会赞同。“成对住宅”制度是让亲子两代家庭相邻而居,各自有独立空间,老人住一居室的住宅、年轻夫妇住二居室的住宅,两户相隔距离以送一碗汤不变凉为标准,便利年轻夫妇照料老人。其中的老人住宅设计有可以晒到太阳的阳光间,还有放置佛龛的空间。这种制度得到居民欢迎,各地相继仿效,成对住宅一度如雨后春笋般出现。但是“成对住宅”房租较高,而且年轻人调动工作或者老人死亡之际,必须两户同时退房。这些缺陷使成对住宅制度在流行了数年后偃旗息鼓。[16]

  2.交流住宅方兴未艾

  尽管成对住宅流行时间不长,在考虑老人居住生活时重视老人社会交往的思想始终未变。随着1980年代以来国际交流的扩大,一种在北欧国家发展起来的集体住宅【些集体住宅(collective housing),19251935年间起源于斯德哥尔摩,是情投意合的人聚居一处的居住形态。在一栋住宅楼或者一个住区,除了各户住宅外,设有共用的食堂、育儿室等公共空间和设备,便于人们互相联系,加强交流。这种住区减轻了女性的家务负担,有助于消除独身老人的生活不便。在瑞典、丹麦、荷兰等地得到发展。】些制度被日本认识。同时日本社会变迁中,因双职工家庭、单身老人等的增加,社会追求育子共同化和人际交流的意愿增加。于是日本模仿北欧集体住宅创设了“交流住宅”制度。北海道的音更町先行一步,19913月制定了条例,决定设置老人与青年交流住宅,以促进老人与青年的交流,增加老人在家福利。199641日开始施行。[17 1995年阪神大震灾后,临时住宅中发生多起独身老人的孤独死,引发社会的关注,因此1997年兵库县在建设安置灾民的公营住宅时,专门建成老人用交流住宅,让老人互相帮助。最早建立的“兵库县营片山交流住宅”是共6户人家的2层木结构建筑,不仅有电梯、服务人员专用房间,还开辟了较多的公共空间。每户专用面积28m2,共用一个53m2的宽大客厅,居民穿着拖鞋就能进入大客厅。还有公共厕所、开放的洗衣机摆放处,都是创造机会使居民间增加交流。神户市长田区浜添地区的“真野交流住宅”是利用一栋7层钢筋混凝土建筑的一部分改造而成,199812月投入使用。房间有大、中、小三种,由27户单身者住宅(其中21户是老人用)和8户普通家庭住宅构成。住户前的阳台贯通,从室内和走廊上可以互相关照。还设有多功能食堂。[18]东京都世田谷区的银发住宅工程,在一栋共60户、5层的区营住宅楼中,设置了17户银发住宅(14户单身、3户二人家庭)。该住宅楼的一楼是会议室、日间照料中心、公共空间,2-5楼为住户。2008115日时共有16户、18人居住,平均80.8岁。把老人住宅与普通住宅混合搭配,老人居住的小规模集中,在便利福利机构提供服务的同时,增加了老人的社会交往机会,有利于促进老人与社会的融合。

  五、制度评价

  当今日本是世界人均寿命最高的国家。长寿化带来人们生命周期和生活方式的巨大变化。离开工作岗位后的在家生活时间延长,与住宅相关的问题对生活的影响凸显。因年老身体机能下降,以普通人为对象设计的住宅对老人产生诸多不便。尤其是低收入、疾病、身心障碍等弱势老人群体,面临的问题更多。这是市场机制无法解决的难题,只有国家以公共资源予以支援。面对老龄化社会的诸多问题,在行政服务社会方面,日本有各种详实的调查统计,根据社会需求的变化,反省既有法律、政策的成败得失,探索合理可行的改善之策,由此推动制度日益完善,民众福利日渐提高。根据2008年的住宅与土地统计,对各类住宅及居住环境的综合评价中,住宅满意度分别是自有住宅72.9%、民间租赁住宅67.0%、公营住宅64.6%,可见大多数人对自己的居住状况感到满意。作为对低收入住房困难群体的居住保障,公营住宅平均每套建筑面积为50.9m2,只及自有住宅122.6m241.5%,[19]而获得大多数居民的认可。从这点来说日本公营住宅制度是成功的。

  日本迄2010年共有公营住宅214.43万户。银发住宅分布在869个小区,共有2.3298万户入住。自1987年开始迄今,适应经济社会形势的变迁,地方发挥各自的创造性,银发住宅发展为交流住宅、集体住宅,从居住生活角度对于老年人的照顾日益全面。200310月进行的对神户9处集体住宅的问卷调查显示,对于住宅设备的硬件面、人际关系的软件面的满足度,回答“满足”和“基本满足”的占6成,“不满”和“基本不满”合计占12%。可见作为公营住宅应对老龄化的主要制度银发住宅,适应了老年人的需求。

  需要指出的是,在住宅政策对应老龄化方面,公营住宅制度只是其中一个分支。为满足老人社会对于安定、舒适居住的需求,住宅政策囊括各种所有形式的住宅:(1)对自有住宅,鼓励进行无障碍化改造。地方政府提供补助,住宅金融支援机构提供优惠利率,还有所得税、固定资产税上的优惠。(2)对于民间租赁住宅,先后有1995年开始的融资优待制度、2001年起步的债务保证制度。(3)在公共住宅领域,除了公营住宅外,住宅公团和住宅公社1990年创设了长辈住宅制度、1998年又推出高龄者优良赁贷住宅制度。不同类型的住宅领域都有对应老龄化的措施,并且日本始终在不断修改、完善。老龄住宅政策与地方和国家财政的关系、对于经济的影响等诸多课题,(例如,东京都内建设特别养护老人之家的成本是每人2000万日元。预计到2025年东京仅这项支出须支出3兆日元[20)这些方面我国学界的研究还极少,今后亟需填补。

  [参考文献]

  [1]正村公宏.日本の危機[M.东京:东洋经济新报社,2012.6.

  [2]张舒英

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