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厘清人口老龄化与社会发展的关系

 来源:新华养老 发布日期:2015-08-24


   厘清人口老龄化与社会发展的关系

   摘要:以社会政策为联结机制,人口老龄化与社会发展构成互动、互构的关系。一方面,社会发展要通过收入保障、健康服务和社会参与等方面的社会政策来满足老年人的需求;另一方面,人口老龄化也对社会保障、就业结构和社会管理等方面的社会发展产生压力,最终影响社会发展。为此,需要改革我国既有的养老、 医疗、 社会管理等方面的社会政策, 以形成人口老龄化与社会发展之间的良性互动。

    一、导论

   受计划生育等多种因素的影响,我国老年人口占总人口的比重逐年上升。2000年,65岁及以上人口占总人口的比重已达到 7%,这标志着我国紧随发达国家进入了老龄社会。根据人口学家的预测,2030年我国老年人口占总人口的比重将达到14%。这意味着,我国正在经历比过去发达国家快得多的人口老龄化过程。同时,我国的人口老龄化发生于经济水平不高的条件下。日益庞大的老年人口规模不仅会产生新的需求,同时也会给经济社会发展带来新的挑战。

   在此背景下,国家高度重视人口老龄化问题,在十八大报告中特别提出,“积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业”,十八届三中全会的决议中也再次提出,“积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”,并强调了“推进机关事业单位养老制度改革”“研究制定渐进式延迟退休的年龄政策”等与应对人口老龄化密切相关的改革措施。

   面对快速发展的人口老龄化趋势,学界深入探讨了人口老龄化对经济社会发展的影响。其中,“人口红利”衰竭、“未富先老”等问题一度成为学界争论的焦点。既有的研究指出,人口老龄化将不可避免地减少劳动力供给,并进而对中国依赖廉价的劳动力成本优势、发展低附加值劳动力密集型商品的出口导向型经济模式产生巨大冲击。因此,人口老龄化改变了劳动力市场的结构,倒逼中国经济的转型升级,对经济增长、 商品出口等都产生了重要影响 。

   与此同时,老龄社会的来临也会增加对健康、服务等产品的消费,从而促进第三产业的发展。与既有研究仅关注人口老龄化与经济社会发展的单向关系不同,本文将从人口老龄化与社会发展的互动、互构角度,以社会政策为联结机制,分析社会发展满足人口老龄化的方式,以及人口老龄化对社会保障、社会管理等社会发展领域的影响。需要指出的是,本文的“社会发展”概念是基于与经济发展和政治发展并列的领域而提出来的,解决的是对社会资源的具体分配问题,即通过社会手段使各个群体公平、合理地分享社会资源。这里的社会手段主要是指社会政策,包括社会保障、教育、医疗、社会服务等方面的政策。这些社会政策的发展和完善程度乃是衡量社会发展程度的重要指标。

   从理论逻辑的角度上说,人口老龄化与社会发展之间的关系是双向和互构的:一方面,社会发展要满足人口老龄化背景下日益增长的老年人的各种需要;另一方面,人口老龄化及其对应政策的实施是社会领域的内容之一,反过来也会影响到其他相关社会领域的发展。这种双向的关系甚至形成了一个因果圈,位于圈上的这两个因素实际上处于持续的互动之中,因此需要用动态的视角观察和分析它们之间的关系。

   人口老龄化与社会发展之间的联结机制是社会政策。一方面,社会发展在满足老年人的发展需求时,利用的工具通常是社会政策;另一方面,人口老龄化对社会发展的影响,也对既有的相关社会政策形成挑战,而社会政策对此的回应程度,则决定了社会发展目标的最终实现程度。

   因此,本文将从社会发展满足人口老龄化背景下老年人需求的方式、人口老龄化对社会政策(特别是一些根本性的社会政策)、社会发展的影响两个方面,结合发达国家人口老龄化与社会发展的情况,具体分析我国人口老龄化与社会发展的互动、互构关系,并在此基础上提出相关的对策建议。

   二、社会发展如何满足老年人的生存、发展需求

   社会发展的目的在于促进所有社会成员的个人发展。对于老年人来说,他们有着相对独立的需求结构。欧美学者及发达国家的老龄科学研究者,针对老年人的共同需求提出了“3M”需求观,即物质需求、医疗需求和精神需求。每个层次的需求,都有相应的社会政策与其对应,分别是收入保障、健康服务、沟通交流及社会参与。对于已经退出劳动力市场的老年人而言,他们大多已失去了以劳动换取收入的机会,社会提供的收入保障,是其满足衣食住行等最基本需求的资源基础。与其他年龄群体相比,老年人显然更容易受到疾病的侵袭,因而他们对医疗卫生服务的需求也更高,对卫生政策也更敏感,更需要医疗制度的保障。由于离开了工作岗位,老年人失去了沟通交流和参与社会的一条重要途径,因此更容易陷入孤独、抑郁和恐惧之中,迫切需要交流的对象和社会参与的载体。社会工作者提供的服务和社会组织的建构是保障其实现沟通交流和参与社会的重要途径。

   (一)收入保障与老年人的需求满足

   在商品经济社会中,收入可以说是生存的基础。随着体能的下降,老年人会逐渐退出劳动力市场,最终无法继续用劳动换取收入。在这种情况下,他们一般可通过三种方式继续获得收入:一是依靠子女或亲属的经济支持;二是由政府或社会提供经济支持;三是依靠自己的资产,包括积蓄或投资所得等。在过去很长一段时间里,家庭资源包括自己的资产一直是老年人的主要收入来源。这种情况在进入工业社会后已逐渐被改变。在今天的大多数国家,“养老”已经成为一件非常“社会化”的事情。

   进入老龄社会以后,我国社会对老年人的收入保障也开始从着眼于家庭向着眼于社会过渡。由于计划生育政策的实施,我国的很多家庭呈现出“4-2-1”的代际结构。也就是说,一对年轻夫妇要赡养4位老人,对此,普通夫妇的家庭收入自然难以承受。已有的调查显示,2000 年以来,无论是得到子女经济支持的老年人,还是选择主要依靠子女养老的老年人,其比例都已大幅降低。由于家庭资源日益难以满足老年人对收入保障的需求,与之相伴随的自然应该是社会化的收入保障制度的建立。从我国目前的情况来看,由政府支持的为老年提供收入保障的制度主体由四部分构成:机关事业单位的养老金制度、城镇职工基本养老保险、城镇居民养老保险,以及农村养老保险。除此之外,各地还有独立的农民工养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险等。然而,尽管养老保障制度种类繁多,但由于种种原因,其总体覆盖面却仍然有待提高,还有相当多的临时就业者、无业者、农民工等都还没有被保障制度所覆盖;同时,被保障者之间的收入水平也存在着较大的差距。因此,为了满足老年人对收入保障的需求,我国目前的养老保险制度至少要在扩大覆盖面、使保障资源在老年人之间分配更为公平等方面做出较大的改善。

   (二)健康服务与老年人的需求满足

   与其他年龄群体相比,老年人对健康服务的需求无论是数量上还是种类上都更加迫切。一方面,随着人口老龄化趋势的日趋严重,老年人对健康服务的需求将会持续增加;另一方面,健康服务并不等同于治病,由于高血压、糖尿病、心脑血管病等慢性病在老年人群体中较为常见,因此对于老年人而言,不生病的意义要远大于治好病。慢性病往往和生活习惯有关,在一定程度上是可防可控的;因此,在社会政策提供的健康服务中,对慢性病的预防、管理和健康教育就显得非常重要。除此之外,大多数时候,老年人的体质下降是不可逆转的,甚至有可能出现失能的状况。针对失能老年人,需要提供长期的、不间断的日常照护,这也是健康服务中非常重要的一项内容。

   进入 21 世纪以后,我国在医疗卫生服务方面发展最为显著的是医疗保障制度的逐步建立。这主要表现为:城镇职工医疗保险进一步扩大覆盖面;农村的“新农合”目前已覆盖了绝大多数农村人口,而城镇居民医疗保险也已经全面铺开。目前,以这三项社会医疗保险为主要组成部分的全民医疗保险制度框架已基本搭建起来,未来将进一步整合并完善制度设计。除此之外,我国的医疗保障水平也不断提高,政府承担的卫生筹资责任也在不断增加。

   然而与此同时,我国的医疗卫生服务业还存在若干问题,主要表现为:我国政府的卫生支出占卫生总费用的比例不仅低于中上收入国家和高收入国家,也低于许多中低收入国家;卫生服务资源仍主要集中在医院,并主要集中在治疗环节,而针对慢性病的预防保健则往往被忽视,慢性病管理刚刚开展,专业的长期照护服务资源仍然缺乏。因此,我国目前提供的健康服务还不能满足人口老龄化所产生的需求。如果不及时采取有力措施,未来随着人口老龄化形势的日益严峻,健康服务的需求与社会供给之间的差距甚至有可能进一步拉大。

   (三)沟通交流、社会参与与老年人的需求满足

   已有的研究显示,老年人的心理问题主要是孤独和抑郁,其产生心理问题的最主要原因是丧偶、离异等婚姻状况因素。与此同时,由于家庭结构变小,老年人和子女同住的比例降低,且子女与老年人之间往往存在一定的 “代沟” ,子女在与父母进行沟通交流、帮助他们排解心理问题方面所发挥的作用就变得十分有限。随着年龄的增长,老伴和朋友离世的情况逐渐增加,同时自身体能的下降也会降低他们的社会交往频次,这些都是潜在的对老年人心理造成负面影响的风险因素。在这种情况下,就需要社会为老年人提供一定的交流平台和社会服务,以帮助他们走出心理困境,满足其沟通交流和社会参与的需求。

   固定的活动场所、专业的社会工作人员和一定数量的组织供给,是提高老年人的日常交流和社会参与的最主要途径。与国外常见的社区中心和专门供老年人活动的场所相比,国内社区的老年人活动室和老年人的参与率都十分有限。我国老年人的组织一般依托于社区且多由政府提供,这些组织一般包括老年协会、社区老年人维权小组、民事调解小组等。除此之外,还有类似于秧歌队、合唱团等兴趣组织。但政府对这些组织的支持和关注往往比较有限,很多组织的活动开展也并不顺利。目前老年人的心理问题一般只能靠自己排解,缺少专业人士(如社会工作者)为其提供帮助。在此背景下,一些地方出现了老年人加入宗教团体甚至是邪教组织以寻求心理慰藉和社会参与的情况,从而给社会管理带来了新的问题。由此可见,社会在满足老年人的交流和社会参与需求方面王天夫等: 厘清人口老龄化与社会发展的关系亟须做出进一步努力。

   三、人口老龄化对社会发展的影响

   人口老龄化与社会发展之间的关系是双向、互构的。社会发展要通过特定的社会政策来满足老年人的各种需求,同时人口老龄化及相应的社会应对政策措施也会对整个社会发展产生深刻影响。具体而言,人口老龄化所引起的人口结构的变化,必然会改变整个社会的劳动力结构,相应地,就业政策也需对此做出一定调整;老年人口的增加也必然带来对医疗卫生和社会服务的需求的增加以及卫生费用的大幅上涨,而这必将进一步影响到卫生体系的改革和可持续发展;人口老龄化的加剧意味着更多的老年人退出劳动力市场,转而依赖社会保障维持收入,而为老年人提供收入保障的财政投入的增加,必将影响到整个社会的收入分配结构;老年人作为一个数量庞大的人口群体,社会发展程度和现有的制度安排,往往会与他们日益增长的健康服务、收入保障、社会参与等需求之间存在着较大的张力,这也会对社会管理带来新的挑战。因此,能否形成老年人与社会管理之间的良性互动,将对社会发展产生重要影响。

   (一)人口老龄化对就业结构的影响

   人口老龄化在改变人口结构的同时,也改变了劳动力供给。众多研究指出,人口老龄化将减少劳动力的供给,给传统的依赖廉价劳动力和低附加值产品的经济展模式带来冲击,从而倒逼中国产业结构的调整升级和经济发展模式的转型优化。不仅如此,人口老龄化也通过影响劳动力供给情况,进而改变就业结构和产业发展情况。

   人口老龄化将提高社会的整体消费倾向,促进社会总需求的增加,并带动老龄产 业的发展,从而相应地提升对劳动力的需求。老龄产业也被称为“银色产业”,主要是为老年人口提供产品和服务,涵盖了满足老年人的衣、食、住、行、乐、医等各方面需求的多种行业。在市场经济发达的国家,伴随人口老龄化而来的“银色产业”的发展,已经形成了新的经济增长点,其中老年服务业占据主流地位。老年服务业大多属于劳动力密集型产业,对劳动力的需求量较大,为社会创造了大量的就业机会,改变了原来的就业结构。因此,人口老龄化将影响我国与老年服务等有关的第三产业的发展,进而吸收以中老年女性群体为主的人员就业,从而改变现有的就业结构,增加中老年女性群体的收入。

   然而,由于老年人退出了劳动力市场,其收入保障如果没有得到政府的支持,由人口老龄化带来的社会总需求将很难从潜在可能转变为现实需要。就我国的实际情况而言,政府对保障老年人收入的投入还比较低,且主要集中在医疗环节,这将延缓人口老龄化所带来的产业结构和就业结构的转型。

   (二)人口老龄化对社会保障的影响

   人口老龄化产生了巨大的收入保障和健康服务需求,这将影响到政府对社会保障制度和医疗保障制度的改革,同时也给政府带来了巨大的财政压力,甚至有可能严重影响经济的发展。以收入保障中最重要的养老金为例,为了应对人口老龄化的巨大挑战,发达国家采取了一系列政策措施来变革既有的养老金制度,包括提高缴费率或税率、延迟退休年龄、实行基金制或部分基金制,以及降低保障水平并增加私人责任等。发达国家应对人口老龄化的医疗制度改革,经历了从以医院改革为核心向初级卫生保健和公共卫生服务扩展的转变,并将改革的重点放在控制费用和整合服务等方面。这些措施既维系了老龄社会到来之前建立起来的福利国家体制,又成功应对了人口老龄化给社会发展带来的挑战。

   人口老龄化对发达国家的影响以及发达国家应对人口老龄化的改革措施,为观察我国人口老龄化对社会发展的影响提供了一面借鉴和参照的镜子。以日本的医疗改革为例,一方面 , 日本的人口老龄化程度很高,人均预期寿命为83岁,60岁及以上人口多达 28%,是世界上人口老龄化程度最高的国家之一;但另一方面,日本的人均卫生费用并不高,其总费用得到了有效控制,且卫生公平性排名居于世界前列,是一个可持续发展的卫生体系。20世纪70年代之后,日本进入老龄社会,独居与空巢老年人增加,很多长期患病者在家无人照顾,大量老年患病者涌入医院,导致一度出现医疗资源紧缺和医疗费用激增的“社会性住院”现象。为了应对人口老龄化给既有医疗制度带来的挑战,日本先后进行了一系列改革,包括20世纪80年代出台的《老年人保障法》、20世纪90年代的“黄金计划”以及新世纪以来的护理保险制度等。通过这些改革,逐渐纠正了以往以住院为主的老年人医疗保障模式,加强了以居家养老为主的保健和早期疾病的预防工作,建立了与居家养老相配套的社会性护理服务设施,并以保险的形式解决老年人长期照护的筹资问题。与其他发达国家相比,日本的医疗卫生体系更为注重护理和预防保健,将对生活习惯病的干预作为重点,形成了由医疗保险运营机构实施的体检及健康指导制度。在这些改革措施的综合作用下,日本的医疗费用得到了有效控制,成功应对了人口老龄化带来的挑战。

   如前所述,我国对老年人的收入保障正在从家庭支持转向社会化养老,而既有的医疗、养老等社会保障制度又被切割为不平等的几个部分,同时,国家的卫生筹资在社会保障中所占的比重一直较低,且主要集中于医院医疗环节。人口老龄化将对我国现存的这些养老、医疗等方面的保障制度形成压力,并将通过促进基本社会保障制度改革的方式来进一步影响社会的发展。

   (三)人口老龄化对社会管理的影响

   作为人口结构中一个数量庞大的人群,老年人群体有其自身的特点。他们通常社会经历丰富,趋于稳定和保守,其中有些在社会上具有一定的威望;他们大多退出了劳动力市场,无法依靠劳动获得收入,容易处于弱势地位而被社会忽视;由于前已述及的低组织化的情况,多数老年人以“原子化”的形式存在于社会各处,不少老年人因为缺乏沟通交流和参与社会的机会,容易产生孤独、抑郁等心理问题。老年人群体的这些特点和日益严峻的人口老龄化趋势,将对我国现存的社会管理制度产生不容忽视的影响。

   我国现存的社会管理制度仍然保留着集体化时的若干痕迹,难以全面适应改革开放以来社会组织活动快速增加的局面。当前,我国对民间组织的管理由民政部门承担,所有的民间社团都需要经过其业务主管单位认可,才可以到民政部门登记注册,然后合法开展活动。登记主管部门往往并不介入社会组织的日常活动与考评,只是对其进行定期的资格审查;而业务主管单位则没有管理、登记社会组织的权力。事实上,业务主管单位与登记主管部门的这样一种管理模式带来王天夫等: 厘清人口老龄化与社会发展的关系了社会组织成立与活动的困境。

   业务主管部门的设置无疑抬高了老年组织的准入门槛,从而间接抑制了老年社团的发展。老年人的组织及其活动的开展,多数需要政府的筹资和社会的帮助,外部资源的缺乏也降低了老年组织的出现率。这使得绝大多数老年人无法通过适当的组织得到沟通交流和社会参与的机会。这种情况恰好给宗教组织介入老年人生活留下了空间。已有的研究发现,老年人参加教会的比例更高,参与教会的活动也更频繁。一些非法组织、邪教组织甚至趁虚而入,在老年人中间大量发展会员,严重影响了社会的和谐稳定。

   因此,人口老龄化带来了更多需要关注的老年人及其迫切需要得到关注的沟通交流和社会参与需求,给现存的社会管理制度带来了较大压力。能否顺利改革现存的社会管理制度和管理方式,形成社会管理与老年人组织、老年人三者之间的良性互动,不仅关乎老年人群体需求的满足,也与社会的和谐稳定密切相关

   四、结论与对策建

   在经济发展水平相对较低的情况下,我国正在经历比过去发达国家快得多的人口老龄化过程。与发达国家相比,我国的人口老龄化与社会发展之间的关系更为密切,也更复杂。本研究表明,人口老龄化与社会发展之间的关系是双向互动、彼此互构的,即社会发展要满足日益增长的人口老龄化背景下老年人的各种需求,而人口老龄化也对社会发展产生巨大的影响。两者之间以社会政策为联动机制关联起来。一方面,社会发展要通过养老、医疗、社会组织和社会工作等方面的基本的社会政策来满足老年人口的 “3M”需求;另一方面,快速的人口老龄化也对我国既有的养老、医疗、就业、社会管理等方面的社会发展产生了重要影响。

   基于对人口老龄化与社会发展之间互动关系的分析,以下方面的对策建议可以促进社会更好地满足人口老龄化背景下老年人的需求,以及合理应对人口老龄化对社会发展带来的挑战。

   首先,确保养老保障的公平性,以适应养老“社会化”的发展趋势。我国目前的养老制度名目繁多,而由于种种原因,这种“碎片化”的保障制度的保障水平不一。其造成的后果是,老年人口中经济条件相对较好的老干部群体得到了很好的保障,而多数最需要保障的农村老年群体却仅享有较低的保障水平。因此,目前的制度需要在扩大覆盖面、整合各种保障制度、使保障资源在老年人之间的分配更为公平等方面做出较大的改善。与此同时,在我国,家庭提供的养老保障资源正逐年下降,社会化养老将扮演越来越重要的角色。但实际上,家庭文化仍然是东亚文化与西方文化的重要区别,尽管家庭的养老资源在逐渐萎缩,家庭在我国的养老体系中却仍然扮演着重要的角色。因此,推进社会化养老的改革要避免对家庭价值观产生负面影响,以继续发挥家庭对养老的作用。

   其次,增加政府对卫生费用的投入,卫生服务要从医院治疗向健康服务和公共卫生服务等方面扩展。与发达国家甚至许多发展中国家相比,我国政府的卫生费用投入较低,人均卫生保障费用更低。我国的卫生资源仍主要集中在医院和治疗环节,而针对慢性病的预防保健则相对受到忽视,慢性病的管理刚刚起步,专业的长期照护资源更是付之阙如。因此,对卫生保障制度的改革不仅要增加政府投入,还需要扩展至对慢性病和其他老年疾病的预防、管理,并增加健康教育、长期照护等内容及其配套设施。

   再次,发展老年人服务业,促进就业结构和产业结构的转型。人口老龄化在导致劳动力供给下降的同时,也会增加对与老年健康、服务相关的人力资源的社会总需求,进而带来“银色产业”的发展和相关人员的就业。然而,由于我国的收入保障水平较低,同时,由于目前还存在着保障资源在各类老年人群体间分配不均的现象,导致大多数老年人的购买力下降,使其对“银色产业”产品的需求无法从潜在可能转变为现实需要,从而抑制了第三产业的发展和女性中老年群体的劳动参与率。因此,进一步的改革需要改变老年人购买力不足的状况,在满足老年人需求的同时,促进经济结构和就业结构的转型。

   最后,在为老年人提供沟通交流的场所和社会参与的组织化资源方面,形成国家、老年人组织和老年人之间的良性互动。目前,我国多数社区仍没有专门提供给老年人日常交流和活动的场所,社会管理制度中老年人组织设立的门槛过高,投入的资源也很少。由于缺乏交流的机会和社会参与的载体,导致多数老年人不得不以“原子化”的形式分散于社会各处。一些老年人通过加入宗教组织寻求精神慰藉,甚至有部分老年人被一些邪教组织和非法组织所吸引,这些都严重影响了社会的和谐稳定。为此,进一步的改革需要在社区为老年人提供专门的活动场所,政府和社会需要降低老年人组织的准入门槛,并为其注入必要的物质和组织资源,努力为老年人提供交流的机会和社会参与的途径,形成国家、老年人组织和老年人之间的良性互动。

   尽管我国的人口老龄化与社会发展之间的关系面临诸多挑战,但“迟发展效应”也使我们可以充分学习发达国家应对人口老龄化的经验和教训。同时,对人口老龄化与社会发展之间互动关系的深入理解,也为我们制定合理的对策建议提供了学理基础。相信通过以社会政策为核心的各项改革,最终可以实现人口老龄化与我国社会发展之间的良性互动。

   本文摘自《老龄科学研究》2015年第3卷第4期,作者系清华大学社会学系王天夫、王欧。


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